作者 彭 韬 华中师范大学台港澳与东亚研究中心
2023年3月14日，洪都拉斯总统希奥玛拉·卡斯特罗发社交平台发文称，她目前已经下令该国外长爱德华多·雷纳寻求与中华人民共和国建立正式外交关系。3月17日，蔡英文在台北举办所谓“驻台使节”晚宴，并向洪都拉斯“驻台代表”发出了邀请，洪都拉斯“驻台代表”布罗德没有现身。3月23日，台外事机构宣称决定召回蔡英文当局所谓“驻洪都拉斯代表”。3月25日，“台驻洪都拉斯代表”张俊菲搭机返台。当地时间3月25日，洪都拉斯外交部发表声明，正式宣布与中国台湾断绝“外交”关系。3月26日，中国外交部长秦刚在北京与洪都拉斯外交部长爱德华多·雷纳举行会谈，签署了《中华人民共和国和洪都拉斯共和国关于建立外交关系的联合公报》，中洪正式建交。
蔡英文自2016执政以来，台湾所谓的“邦交国”数目一直在下降。洪都拉斯是蔡英文当局上台后，第9个宣布与台湾当局断绝官方关系的国家。早前，圣多美和普林西比(2016)、巴拿马(2017)、多米尼加(2018)、布基纳法索(2018)、萨尔瓦多(2018)、所罗门群岛(2019)、基里巴斯(2019)、尼加拉瓜(2021)先后与台湾“断交”。台湾的“邦交国”数量由此减少至13个，达到历史最低。目前，台湾“邦交国”主要集中在中南美洲、南太平洋地区。拉丁美洲是台湾传统的“邦交”重镇，包括伯利兹、圣基茨和尼维斯、巴拉圭、海地、危地马拉、圣文森特和格林纳丁斯、圣卢西亚等7国，是台湾当局“邦交”活动的重点地区。大洋洲的南太平洋岛国，主要包括图瓦卢、瑙鲁、马绍尔群岛、帕劳等4国。非洲和欧洲地区目前各仅剩1国，分别是斯威士兰和梵蒂冈。
蔡英文当局对于“邦交国”的关系非常看重，就是其所谓“固邦护盘”。这是因为其一是为了拓展其“国际生存空间”的需要，通过对邦交国的金钱捐赠以及技术援助，如策动“邦交国”为其“参与联合国”“加入世界卫生组织”等案进行提案、联署以及发表支持言论;其二是为了与“邦交国”周边的非“邦交国”拉近关系提供平台，试图通过争取友邦或扩大其“国际显示度”，提高其“合法性”，以坚固所谓“中华民国”的国际地位;其三是台湾“邦交国”超过半数在中南美洲，中南美洲在地理上接近北美，“过境美国”是台湾历届当局发展与美国实质关系的重要渠道之一，同时还可以达到在国际上为台湾宣传，提高台湾的“国际能见度”的目的。其四在于台湾的“邦交国”基本都是美国的“附属国”，台湾可以通过“邦交国”，扩大在中南美洲和南太平洋地区的影响，借美国的势力为其在“邦交国”站台，台美共同加强政治经济合作帮助台湾“稳桩”。
一、蔡英文当局“外交”难以为继，“固邦护盘”无济于事
在发展与“邦交国”关系方面，蔡英文当局主要采取“踏实外交”、“金元外交”、“文教外交”、高层互访、建立机制化合作方式等途径，努力维持并巩固其与“友邦”的“外交”关系。
首先，政治上提倡“踏实外交”。2016年6月蔡英文上任伊始，就开启了访问“友邦”巴拿马和巴拉圭之旅。参访期间，蔡英文在演讲中多次提到“踏实外交”新政策。所谓“踏实外交”从内涵上看：“第一，就是稳健地朝着正确的方向迈进，以脚踏实地、一步一个脚印的精神，克服台湾的各项‘外交’挑战，开拓国际空间。第二，就是对自由民主价值的坚持，与理念一致的国家在互惠互利的基础上密切合作，对国际社会作出实际贡献，以坚固‘中华民国’的国际地位。” 从目的上来看，蔡英文当局施行“踏实外交”的政策，一方面想以踏踏实实的态度，继续巩固与“邦交国”的关系;另一方面是以脚踏实地的动作，希望能够踏出“国际空间”，踏向国际舞台。
很明显蔡英文提出“踏实外交”政策是吸取了陈水扁时期和马英九时期的外事经验。从历史上看，陈水扁时期的“烽火外交”希望拓展“邦交国”数量，实际上是挑战了大陆的底线，反而适得其反。陈水扁“烽火外交”和马英九的4E“活路外交”((交往)、(经济)、(弹性)、(平等))给了蔡英文很大启发。虽然蔡英文改变了陈水扁追求“法理台独”、“烽火外交”的策略，学习马英九的“柔软弹性”和“零意外”做法，改“冲撞外交”、“硬性台独”为“务实外交”、“渐进式台独”形式，但其“台独”的核心理念仍没有改变。可以说只要蔡英文不放弃其事实上的“台独”理念，必然会在“外交”活动中出现各种“台独”小动作，其“踏实外交”也难以“踏实”。从2017年至今，蔡英文上台后，台当局已连续6年被世卫组织拦在门外。之前从2009年开始，在承认一个中国原则和“九二共识”前提下，台当局以中华台北的名义，以世卫组织观察员的身份参加世卫大会，直至2016年。根据外交部发言人汪文斌在2022年5月21日的发言中提到：“迄今已有近90个国家以专门致函世卫组织等方式，表明坚持一个中国原则，反对台湾参加世卫大会的立场。”所以说蔡英文的“踏实外交”虽然嘴上说“踏实”，但实质拒不接受一个中国原则和“九二共识”，其实就是借“外交”为手段，行谋“独”之目的，最终得到的也只是短暂的拉拢，而不被世界所接纳。如果未来在两岸分离的道路上越走越远，则台湾将无法消除“断交”危机，其“国际活动空间”也注定将难以拓展。
其次，经济上操作“金元外交”。台湾当局“踏实外交”的解释报告中曾提到，“台湾与其他国家之间的关系，应摆脱过去‘单向援助’的思维，改以‘互惠互利’的‘经贸外交’为主。”实际上，就是蔡英文给予“邦交国”优惠政策以维护“邦交”关系，并试图与“邦交国”发展互惠互利的经贸关系以增强双方的实质关系。然而，在现实生活中，台湾大部分“邦交国”都是贫穷的国度，与台湾的经济力量相差甚远。台湾和“邦交国”之间的经济贸易往来，只能是不平衡的经贸关系，只有在优惠的金钱资助的条件下才能维持。2018年9月5日，蔡英文当局公布拨款六千万新台币成立“太平洋岛国论坛国家特别医疗基金”，以增加南太地区的医学支援。此外，花重金为南太“友邦”提供基本设施建设，经济援助等。比如为所罗门群岛建造2023年的太平洋奥运会场馆提供支持，为帕劳农技团队提供服务，教授本地人以蔬果种植技术。台湾“援外”科技团队相关人员表示，“援外技术团”这种“援外”行为往往挂着“人道主义”之类的幌子，实际上却是一种“金钱外交”，有着很高的“外交使命”。再比如2022年，蔡英文当局斥资12亿美元先后设立所谓的“中东欧投资基金”和“融资基金”，以稳住与立陶宛的准官方关系，还为危地马拉每年对美游说的90万美元“外交”开销埋单，充当所谓“邦交国”的提款机。2022年9月28日，巴拉圭总统贝尼特斯公开要求台湾地区向巴拉圭投资10亿美元帮助其发展，明火执仗要钱，表明蔡英文当局与巴拉圭之间的关系，就是“金元外交”的典型案例。
综上，蔡英文当局所谓的“金元”外交，本质就是“短平快”通过给“邦交国”利益输送来维系脆弱的“外交”关系。中国大陆作为世界第二大经济体，是世界上大多数国家最大和最重要的贸易伙伴，成为全球唯一一个拥有完整工业体系的国家,台当局完全不能同日而语。2020年新冠病毒疫情对全球经济造成了较大的冲击，台湾长久以来依靠晶片生产的经济体的经济格局，也受到了较大影响，经济下行趋势明显。台当局的所谓的“金元外交”，已经远远不能满足“邦交国”的内需，但如果台湾的“邦交国”选择与大陆合作的话，大陆庞大的体量将使这些国家在未来长期内持续获益。一个是短期挹注，一个是长期收益，从这个角度来看，“邦交国”的“断交”选择是无可厚非的。而且台湾所谓的“邦交国”是典型的唯利是图，如台湾“邦交国”瑙鲁现在的主要收入来源靠卖椰子，总统没事就天天对外出卖“外交”，在联合国投票的时候谁出钱就支持谁，一次开价仅五千美元……这种脆弱的金钱关系和“金元外交”注定是难以维系的。
最后，文化教育上强化“文教外交”。蔡英文上台以后，有意通过一些文化教育交流等项目，进一步强化与他国的“外交”关系。2017年5月，台外事部门专门举行“2017年拉丁美洲及加勒比‘友邦’台湾嘉年华”活动，一边表演拉美“友邦”国家的音乐及舞蹈，加强文化交流;一边利用教育交流、留学等项目，进行“邦交国”的拉拢，设立所罗门群岛合作计划项目，包括农业技术推广、设立医卫中心和台湾奖学金等。2017年3月，台驻“厄瓜多尔代表”郑力城专门拜访拉美社会科学院厄瓜多尔分院院长庞赛等人，向对方宣讲“台湾奖助金”，希望能够吸引更多的“邦交国”青年到台湾留学。从2020年开始，台湾大学拉丁美洲暨加勒比海地区邦交国特设奖学金升格为每生每学期资助65000新台币学费，每生每月还有6000新台币生活补助。台在非洲“邦交国”斯威士兰国王姆斯瓦蒂三世的儿子班柯希在台湾实践大学求学，2018年6月，姆斯瓦蒂三世以参加儿子的毕业典礼为由，第17次访台。在实践大学的毕业典礼上，班柯希用中文说道，“祝大家鹏程万里。我要告诉大家，我喜欢实践，我爱台湾，我决定留在母校攻读硕士学位。”此外，因在国际场合多次为台湾发声，姆斯瓦蒂三世也被实践大学授予管理学博士学位。斯威士兰作为台在非洲仅有的“邦交国”，台湾通过上层路线及文化教育交流的形式与其紧紧“固盘”。
然而随着中国大陆新型大国关系发展，以及主要面向发展中国家的“一带一路”战略推进;中国大陆在地区影响力日渐扩大，其不断加强对国外文化交流、教育合作的深度和广度，这对台湾所谓的“邦交国”的影响是巨大的，台湾对“邦交国”苦心经营的文教“外交”变得不堪一击，崩塌“断交”只是时间早晚问题。总而言之，蔡英文当局试图通过政治经济、文化教育等全方面交流、输送来加深这些国家对台湾的依赖性，但是从目前来看，作用并不是很大，效果也不是很好。
二、蔡英文当局“拓邦”徒劳无功，“实质性外交”收效甚微
在拓展与“非邦交国”的关系方面，台湾通过加强贸易往来、经济援助、文教交流、“国会外交”等形式，从积极“拓邦”转变为发展“实质性关系”，谋求对外关系“突破”。
(一)欧洲地区：谋求“突破”，争取“国际空间”
近年来蔡英文当局加大了与欧洲“非邦交国”全方位接触力度。欧洲大部分国家，历年来都是亦步亦趋紧跟美国，蔡英文当局利用欧洲操弄台湾议题，借助欧洲议会以及个别国家反华政客、过气官员的身份影响，谋求对欧关系“突破”，配合美国“以台制华”。
欧洲议会与台湾一唱一和，走出了危险一步，使得台海危机不断被推高。2020年，欧洲议会通过6项涉台决议案，称欧盟将协同国际伙伴强化与台湾合作，支持台湾有意义参与国际组织，呼吁欧盟启动与台湾投资谈判。2021年又通过12份涉台决议案，其中包括内容严重违背一个中国原则的“欧盟—台湾政治关系与合作”，声称要提升欧台“官方关系”。2022年欧洲议会还通过了两份涉台决议案，强调“深化欧台合作”，并鼓励台当局参与到国际事务中来，同时还对解放军对台海的正常巡逻指手画脚，妄称中国大陆对台湾“武力恫吓”。
在此背景下，台湾大力推动发展和中东欧国家关系。2021年，台湾全力推动与立陶宛互设“代表处”，被认为是“重大政治突破”，借此谋求以中东欧国家撬动整个欧洲对台态度的变化，10月下旬，台湾外事部门负责人吴钊燮窜访捷克、斯洛伐克两国，台湾所谓经贸代表团访问斯洛伐克、捷克、立陶宛三国，争取所谓“国际地位”和“国际空间”。
(二)亚洲地区：紧靠“盟友”，突出“新南向”政策
蔡英文当局的对外政策总基调是“亲美、联日、抗中”。在亚洲方面，蔡英文当局没有所谓“邦交国”，但为配合美国“印太战略”，加大“环堵”中国大陆的力度，台湾非常重视对日本关系。日本曾殖民台湾50年，在历史、文化、社会等多方面对台湾也抱有特殊情感，双方间存在千丝万缕联系，加上台湾海峡是日本由海外取得能源的“生命通道”，台湾的战略地位是日本非常看重的。2016年蔡英文上台执政后，台当局与日本的关系迅速升温。台日频频对外展示亲密友好关系，鼓吹“台日友好”，并通过高层互访、机构改名、经济合作、人文交流等举动不断提升双方政治、经济、文化、军事等各领域的实质关系。
一是在日台高层方面，2021年，日本前防卫副大臣中山泰秀抛出“台湾兄弟”论，呼吁“必须保护台湾”，副首相麻生太郎将“台海有事”视为“日本存立危机事态”，鼓吹 “日美将保护台湾”，前首相安倍晋三抛出“台湾有事就是日本有事”言论。2021年也开启了台日“外交、防卫政策意见交流会”俗称台日“2+2”安全会谈，双方针对外事、防卫安全及贸易等议题展开对话。
二是在机构改名方面，在蔡英文当局和日本官方的共同推动下，2017年1月1日，日本对台湾地区窗口的“公益财团法人交流协会”变更名称为“公益财团法人日本台湾交流协会”，即“日本台湾交流协会”。5月17日，台湾地区对日本窗口的“亚东关系协会”更名为“台湾日本关系协会”，在协会地点甚至罕见升起了日本国旗，岛内有舆论称是“台日‘断交’后最大突破”。
三是在日台经济方面，蔡英文当局将加入日本主导的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)作为谋求非“邦交国”关系紧密和“台独”经济空间的着力点，日本也多次发声表示支持台湾加入CPTPP。蔡英文当局不惜牺牲岛内民众健康福祉，开放“福岛核食”进口，为2018年“九合一”选举中的“反核食公投”解套，换取日本对台湾加入CPTPP的支持。
四是在日台合作方面，台日之间就文物展览、口罩“外交”、抗疫救灾全面提升日台关系。2019年1月16日，台北“故宫”违规向日本东京国立博物馆出借了“镇馆之宝”唐代颜真卿的《祭侄文稿》行书真迹。2020年疫情期间，台湾卫生与福利部门负责人陈时中竟然建议岛内民众“电锅干蒸口罩”，却将节约下来的口罩援助日美等国家。“台湾日本关系协会”会长邱义仁打着“强化台日防疫合作”旗号，通过“日本台湾交流协会”台北事务所代表泉裕泰向日本捐赠200万片口罩，将防疫“政治化”。台日高层在台湾花莲地震，日本熊本地震上都有很深的政治介入，企图制造 “一中一台”，严重违背一个中国原则。
除了紧靠“盟友”之外，蔡英文当局从2016年开始在亚洲地区推出“新南向”政策(主要目标包括十个东盟国家、六个南亚国家，以及澳大利亚和新西兰)，以经贸联系纽带，降低对大陆经贸依赖的思维，强化对印度、东南亚等“非邦交国”的经营。2022年10月，台湾-亚洲交流基金会在台北举行2022年玉山论坛，蔡英文出席论坛并发表致辞说：“台湾2022年第二季度新南向国家获利已超过在大陆的投资，台商在东南亚获利也首度超过在大陆的获利。”但是事实证明，蔡英文当局的“新南向”政策与她的“金元外交”一样，注定难以维继。首先，尽管东南亚市场潜力巨大，但台湾在该地区立足未稳、存在感甚微的现状却未有明显改观，“新南向”政策对象国与台均无正式“邦交”，在与台交往时，难免会出于国家利益的考虑，将中国大陆的态度和立场列入决策过程;第二，随着美国退出TPP(跨太平洋伙伴关系协议)，东盟国家纷纷致力于改善同中国大陆的关系，中国—东盟自贸区和涵盖印度的RECP(区域全面经济伙伴协定)，中国大陆惠及全球的“一带一路”战略稳步发展也使得东南亚国家同中国大陆的联系更为紧密，这样的现状使得台湾方面在该地区难以插足、无从施力;第三，在大陆实力蒸蒸日上，两岸经贸依存度一直在增强的背景下，降低与大陆经贸联系而加强“新南向”国家经贸合作实则是为台湾树立了一个完全无法相匹敌的经济竞争对手，也不符合台湾利益和有悖经济规律;第四，更重要的是岛内对该政策也一直充满质疑，认为它可能导致台湾资本单向流出并进一步加剧台湾的产业空心化。所以“新南向”政策一经推出便感寸步难行，蔡英文用经贸势力为“外交”铺路亦成为空中楼阁。
三、中国大陆影响与日俱增，一个中国原则是大势所趋
从目前的情况看，蔡英文当局执政七年来已经丧失了9个“邦交国”，仅剩的13个“邦交国”也岌岌可危。当下，巴拉圭总统大选正在如火如荼地进行着，其蓝党领袖、总统候选人法莲·阿莱格里明确提出，若他能在4月份的总统大选中胜选，将会立即与台湾当局“断交”，并且与中华人民共和国建立外交关系。
而且台湾目前所剩的“邦交国”都是“一穷二小”的小国，其国际影响力小且具有投机性，与台湾“建交”并不是真正出于“民主、民意”的考虑，而是各有所图。尤其是想借机“敲诈勒索”台湾，从台湾获得大量的非正常性“援助”，但这种建立在“金元”基础上的“邦交关系”注定是饮鸩止渴，无法实现长期健康的经济持续性发展。洪都拉斯外长爱德华多·雷纳针对此次与台当局“断交”表示，决定与中国大陆建立外交关系并与台湾断绝关系，是出于经济利益而非意识形态。他说，“全球形势复杂。我们需要开放”，“我们需要投资。我们需要合作。”与此同时，疫情爆发三年以来，台湾经济持续低迷，下行趋势明显。官方数据显示2022年台湾地区生产总值(GDP)经济增长率为2.45%，共计22.71万亿新台币，约为7626.74亿美元，折合人民币为51298.03亿元左右，被福建省赶超，在全国的排名降至第九。然而在经济低迷、财政吃紧情况下，蔡英文当局每年还得编列数百亿新台币去维持与拉美、南太等“邦交国”关系，这必然会导致台湾地区经济更加恶化，严重影响台湾民众利益福祉。
2022年1月18日，在中国人民大学主办的“2022年宏观形势年度论坛”上，外交部副部长乐玉成明确指出，坚信中国必将统一，台湾所谓的“邦交国”清零是早晚的事。从未来发展的趋势来看，蔡英文当局在所谓的“国际空间”上将充满艰巨挑战。其实蔡英文当局“邦交国”雪崩的最根本的原因是拒不承认一个中国原则和“九二共识”。在中国大陆“一带一路”战略持续推进，综合国力和国际影响力与日俱增，逐渐走向世界中央，一个中国原则早已成为了国际社会的共识，越来越多的国家认同一个中国原则，并积极与中国大陆建交，彼此经贸合作密切，互惠互利、共同发展的情况下，台湾“国际空间”会不断被压缩，所谓的“外交”会不断遇到挫折。2023年3月26日，中国与洪都拉斯建交当天，中国外交部部长助理华春莹在推特上发文称，“：这是全球民心所向，也是历史大势所趋”。同时也反映出蔡英文过时、陈旧的“踏实外交”、“金元外交”，这种靠金钱收买的“邦交”关系在国际上普遍认知“台湾是中国不可分割的一部分”共识下正变得不堪一击，也反映了蔡英文当局企图拉拢“邦交国”以拓展所谓“国际空间”的行径注定失败，台当局逐渐被世界抛弃，“台独”注定是死路绝路，这是国际大趋势，是不以蔡英文当局意志为转移的。
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